O Comissariado da Auditoria (adiante designado por CA) divulga o relatório de auditoria específica intitulado “Sistema de Metro Ligeiro – 4.º relatório”, no qual, se constatou que, até Dezembro de 2017, só as obras da linha da Taipa é que foram concluídas. Esta linha tem uma extensão de 9,3 quilómetros, ou seja, equivale a 44,28% do inicialmente planeado para o sistema do metro ligeiro. Por outro lado, quanto à linha de Macau, foram somente iniciadas obras preliminares da Estação da Barra. Em finais de 2016, o GIT elaborou um novo plano para a construção do sistema do metro ligeiro e definiu 11 traçados a serem construídos a curto, médio e longo prazo. Inicialmente, as linhas da Taipa e de Macau da 1.ª fase do projecto de construção do metro ligeiro passaram a estar contempladas nos planos de curto e médio prazo. No entanto, cinco dos 11 traçados previstos para o curto prazo apenas estarão concluídos, na melhor das hipóteses, em 2026, e, relativamente à data de conclusão dos restantes traçados previstos para o curto e médio prazo, esta ainda não foi definida.
Quanto ao custo deste investimento, em 2007 previa-se que a 1.ª fase do metro ligeiro iria custar 4 200 milhões de patacas, porém, em Setembro de 2012, o custo previsto aumentou exponencialmente para 14 273 milhões de patacas. Em Maio de 2016, o GIT afirmou que não fez a actualização da estimativa do custo da linha de Macau, uma vez que o seu traçado ainda não tinha sido definido. Além disso, em 2016, quando foram determinadas a construção dos 11 traçados no curto, médio e longo prazo, o GIT não avançou com quaisquer informações sobre o custo do investimento de cada traçado ou, sequer, o custo do investimento global. Em Dezembro de 2017, apenas oito dos 11 traçados tinham dados concretos sobre o seu custo, por outro lado, dentre esses dados, apenas a estimativa de custos da linha da Taipa tinha sido actualizada para 10 823 milhões de patacas. Ademais, até 31 de Dezembro de 2017, o preço total das adjudicações com o sistema de metro ligeiro foi de cerca de 13 273 milhões de patacas. Além disso, houve três contratos importantes que sofreram alterações ou foram resolvidos, resultando em despesas adicionais de cerca de 1 726 milhões de patacas.
Relativamente à operação da linha da Taipa, em Junho de 2016, foi revelado que o GIT iria ser extinto e que seria substituído por uma sociedade privada, a ser constituída em 2017, a quem caberá coordenar a gestão da operação do metro ligeiro. Contudo, até Julho de 2018, a referida sociedade ainda não tinha sido constituída. Por outro, em Abril de 2018, de modo a preparar a entrada em funcionamento da linha da Taipa em 2019, foi adjudicada, por cinco anos, a prestação dos serviços de operação e manutenção desta, bem como a reparação e manutenção do material circulante. O custo desta adjudicação foi de 5 886 milhões de patacas.
As principais verificações desta Auditoria Concomitante apuraram que, desde o início das obras dos três segmentos da linha da Taipa, já foram concedidas várias prorrogações do prazo contratual, de tal maneira que estas correspondem a um aumento de entre 95% a 111% do prazo inicialmente estabelecido. Dentre estes pedidos, o CA seleccionou, a data-chave que teve o maior número de dias de prorrogação, para fazer o exame de auditoria. Ao proceder a esta análise o CA constatou que houve deficiências por parte do GIT na apreciação dos pedidos de prorrogação e na coordenação e gestão dos trabalhos. Em relação aos factos que impedem o normal andamento da obra, a Federação Internacional de Engenheiros Consultores (FIDIC, na sigla francesa) recomenda que o empreiteiro o deva comunicar à fiscalização no prazo de 28 dias a contar do seu conhecimento. Porém, o sector da construção civil de Macau e do exterior têm estabelecido prazos mais curtos. Aliás, em Macau tal situação encontra-se prevista tanto na lei, como, no caso concreto, no caderno de encargos que regula a empreitada de obras públicas, estabelecendo esta que o empreiteiro deve, nos cinco dias seguintes àquele em que tome conhecimento da ocorrência de facto considerado como sendo impeditivo, informar o dono da obra. A função do prazo em questão é para garantir que o facto desestabilizador do normal andamento da obra possa ser resolvido com a maior brevidade possível. Todavia, o GIT revelou ser incapaz de impor ou seguir tal preceito. O Relatório revelou um caso em que a execução da obra foi obstruída por um pórtico de sinalização, mas o empreiteiro apenas comunicou tal facto seis meses após o seu conhecimento, tendo, porém, e no final, o adjudicatário resolvido a questão com o recurso a máquinas de menor dimensão. Este caso demonstra que a prorrogação do prazo concedida não foi indispensável e que o atraso causado ao andamento da obra podia ter sido reduzido, desde que esta situação tivesse sido tratada atempadamente.
No que toca à apreciação da prorrogação do prazo, o Relatório dá como exemplo um caso relacionado com a não especificação dos projectos de construção dos pilares e estruturas das fundações da linha de extensão da Ilha de Hengqin. A data a partir da qual o andamento da obra foi afectado deveria ter sido estabelecido em Abril de 2013, todavia, o GIT, sem nenhuma fundamentação clara, considerou que o início do atraso se deu em Outubro de 2012, concedendo uma prorrogação do prazo maior do que seria necessário. Além disso, o facto de na referida análise não terem sido mencionados os problemas aludidos nas advertências escritas relacionados com a falta de mão-de-obra e a má gestão das obras suscita sérias dúvidas quanto ao rigor com que os pedidos de prorrogação do prazo foram analisados.
Quanto à gestão e coordenação dos trabalhos preparatórios, realça-se o caso do atraso na consignação do local da obra devido à instalação dum estaleiro relacionado com uma outra obra pública. Neste caso, o GIT emitiu um ofício a solicitar a remoção daquela construção só quatro meses depois do início das obras, impactando o seu andamento em cerca de um ano. Além do mais, apesar de o local da obra não estar em condições de ser entregue, mesmo assim, o GIT assinou o respectivo auto de consignação para, mais tarde, autorizar a prorrogação do prazo por causa do referido estaleiro. Ora, tal demonstra que o GIT não foi proactivo na coordenação dos trabalhos preparatórios.
O CA referiu nos comentários gerais que, de acordo com a “Proposta de implementação da 1.ª fase do sistema de metro ligeiro de 2009” divulgada pelo GIT, previa-se a construção de 21 estações, que a 1.ª fase teria 21 quilómetros de extensão e que o metro ligeiro entraria em funcionamento em 2014. Porém, até Agosto de 2018, apenas se prevê que a linha da Taipa entre em funcionamento em 2019. Existe, portanto, uma grande diferença entre o que inicialmente foi planeado e o que foi executado – desde o plano inicial e a execução efectiva do sistema de metro ligeiro, incluindo a definição dos traçados, estimativa dos custos de construção, gestão de obras e a data de conclusão.
Tendo em conta os problemas revelados na presente Auditoria, o CA solicitou aos serviços relacionados com a área das obras públicas que reforcem os procedimentos de gestão de prazos em todas as obras em que estivessem envolvidos. Caso os serviços públicos continuem a descurar a análise e o controlo dos pedidos de prorrogação e a estipulação de cláusulas penais nos contratos, os adjudicatários irão continuar a executar os trabalhos conforme entenderem e tampouco ponderarão de forma séria se têm ou não capacidade de executar a obra em causa, pois saberão que nenhuma consequência daí advirá se não a fizerem. Portanto, as sucessivas falhas, atrasos, incumprimentos da lei, não aplicação de multas e desconsideração das boas práticas internacionais relativas à gestão e fiscalização das empreitadas de obras públicas de grande escala levaram aos atrasos sucessivos das obras de construção do sistema do metro ligeiro, fazendo com que tanto a estimativa do custo como o prazo de conclusão das obras se desviassem substancialmente em relação ao que estava inicialmente aprovado e previsto.
Durante as quatro Auditorias Concomitantes, constatou-se que o GIT nunca foi capaz de calcular o custo global do investimento em análise e que, à medida que a obra vai sendo executada, há tendência para alterar a estimativa dos custos, por exemplo, estes têm sido anunciados só depois de feita a adjudicação, criando a ilusão de que nunca houve derrapagens no orçamento. Neste caso, o CA fez referência ao Guia de Procedimentos de Aquisição Governamental (Procurement Procedures Guide) da FIDIC, em que se menciona que a avaliação da viabilidade económica de um projecto deve basear-se numa estimativa de encargos adequada à situação concreta. Os requisitos básicos para a implementação de projectos do Governo são o aperfeiçoamento dos procedimentos dos concursos de empreitadas de obras públicas e o aumento da transparência na execução de obras em grande escala.
O Relatório revela ainda que o GIT deve desempenhar as suas funções com seriedade e responsabilidade, nomeadamente, durante a implementação das próximas fases do sistema de metro ligeiro, no que toca à revisão do plano a médio prazo e à elaboração do plano global, dever-se-á também fazer uma estimativa dos custos da obra de acordo com as práticas adoptadas a nível internacional, de modo a fornecer informações completas no sentido de melhor acompanhar a implementação do projecto e a tomada de decisões científicas. E ainda, devem ser esclarecidas as dúvidas e afastar quaisquer preocupações que a comunidade tenha em relação ao projecto e, a partir desta interacção, retirar as devidas ilações de modo a que o plano da próxima fase seja elaborado de forma adequada e que permita recuperar os atrasos para que o projecto se possa articular da melhor forma com a política geral do trânsito da RAEM. Por outro lado, os problemas constatados na construção do metro ligeiro devem servir de exemplo aos outros serviços públicos que também sejam responsáveis por obras públicas, no sentido de estes examinarem com muito cuidado eventuais insuficiências, a fim de evitar a repetição dos mesmos problemas encontrados neste Relatório e, assim, poder restaurar a confiança dos cidadãos.
O relatório de auditoria de resultados foi já submetido ao Chefe do Executivo, podendo os interessados aceder à sua versão electrónica através do site do CA (http://www.ca.gov.mo) ou levantar exemplares em papel, disponibilizados na sua sede, durante o horário de expediente.
